明建函〔2019〕71号

　　答复类别：B类

郑长龙代表：

　　《关于老旧小区住宅增设电梯的建议》（第72号）收悉。现答复如下：

　　既有住宅加装电梯对于适应社会经济发展和适老化需求，加大对老龄人口的关爱，解决居民出行难的问题，推进既有住宅适老化改造，完善既有住宅使用功能，提高宜居水平，具有重要意义。2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人大第二次会议上所做的《政府工作报告》中明确提出：有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。

　　一、我市出台既有住宅增设电梯相关政策的基本情况

　　2010年7月29日，《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号）出台后，我市开展了增设电梯试点工作，2011年起，陆续审批了市区20多处项目，摸索出了初步经验。

　　2016年9月14日，经市政府同意，由市住建局、规划局、质监局、消防支队、公积金中心等五部门依据《物权法》等有关法律法规及规范性文件，结合我市实际，联合制定了《三明市既有住宅增设电梯指导意见》（明建房〔2016〕92号），陆续审批了市区几十个增设电梯项目，取得了明显成效。

　　2017年下半年，由市住建局牵头，会同规划、国土、质监、消防等相关部门，针对《指导意见》在实施过程中发现的审批手续繁琐、业主意见难以统一、维护管理不规范等问题和困难，从便民利民出发，进一步明确增设电梯的相关流程和要求，并从程序上解决由谁申请、如何申请、如何审批以及后续管理等方面问题，通过充分征求各方意见，进行多轮补充修改完善后上报市政府。市政府办公室于2018年1月23日下发了《关于印发三明市既有住宅增设电梯实施办法的通知》（明政办〔2018〕5号）（以下简称《办法》），从政府层面进一步积极推动和规范我市既有住宅增设电梯工作。既有住宅增设电梯，遵循业主自愿、利益协调、安全可靠、政策支持的原则，资金以自筹为主、社会其他资金为辅。《办法》共十七条，分别为适用范围、实施原则、实施条件、资金筹集、实施主体、组织实施、使用管理及维护、职责分工等。

　　据不完全统计，截至2018年底，全市共完成增设电梯项目79个，正在办理前期手续和正在施工项目11个。其中市本级完成增设电梯项目65个，成效明显。

　　二、关于“双三分之二”业主同意问题

　　（一）《办法》相关规定。《办法》第九条规定：原设计无电梯井的既有住宅增设电梯，应经专有部分占同梯号建筑物总面积三分之二以上且占同梯号总户数三分之二（含三分之二）以上业主同意并签订书面协议书（应注明业主的房屋所有权证号）后，方可提出申请。

　　（二）《办法》的制定依据。《办法》主要依据中华人民共和国《物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《福建省电梯安全管理办法》、《福建省物业管理条例》、《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》等有关法律法规及规范性文件，结合我市实际制定。

　　1.《物权法》第四条：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第七条：物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。第三十九条：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第六十四条：私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。第六十六条：私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。第七十条：业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。第七十一条：业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。第七十二条：业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。第七十三条：建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。第七十六条：下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。

　　2.《福建省物业管理条例》第十四条：业主大会决定业主大会议事规则、管理规约、业主委员会章程等有关共有和共同管理权利的重大事项，应当经物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。业主大会决定专项维修资金的筹集和使用方案或者改建、重建建筑物以及附属设施设备的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

　　3.《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号）明确：城市既有住宅增设电梯可以按梯号为单位进行。增设电梯应按照《物权法》第76条规定,由业主共同决定，本着业主自愿、公开透明、充分协商的原则，经该梯号三分之二以上的业主住户同意。

　　4.国务院《建设工程质量管理条例》释义：“所谓改建，是指不增加建筑物或建设项目体量，在原有基础上，为提高生产效率，改进产品质量，或改变产品方向，或改善建筑物使用功能、改变使用目的，对原有工程进行改造的建设项目”。既有住宅增设电梯是对原住宅垂直交通方式使用功能的改善，属于对原有工程建筑物局部的改建行为，而且是仅限于局部的改建，因此适用《物权法》第七十六条的规定。

　　（三）“双三分之二同意”遵循《物权法》相关规定。既有住宅增设电梯后，势必对底层住宅的采光、通风等居住条件造成不利影响，住宅物业价值也随之受损。而高层业主出行方便，其住宅物业也随之增值。这种利益冲突成为引发低层与高层业主矛盾的内因。在实践中，高层业主支持，而低层业主反对，是既有住宅增设电梯的主要困难和障碍。高低层业主争议的焦点是多少业主同意增设电梯方为有效的问题。在这个关键问题上，既要满足大多数高层业主的改造意愿，但也不得任意侵犯低层业主的合法权益。根据《物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”的原则和精神，以及物权一物一权的属性和原则，作为物权之一的业主建筑物区分所有权具有排他的效力，部分业主（即使是多数）不得将自己的意志强加给另一部分业主，部分业主行使专有部分、共有部分之权利不得漠视、剥夺另一部分业主对其专有部分、共有部分权利的行使，更不得损害另一部分业主的权益。因此，政府制定政策的基础和根本依据应该是严格遵循相关法律的规定，即《物权法》第七十六条关于“决定筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金和改建、重建建筑物及其附属设施，应当经该建筑物专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定。目前，各地已出台的相关增设电梯政策也均是以“双三分之二同意”这一《物权法》所确立的基本原则和规定作为协调相关各方利益冲突，调整相关业主之间的民事法律关系，规范其行为的根本依据。业主平等、自愿、协商一致、合理补偿是唯一选择和行为准则。

　　同时，《办法》对广大市民在解决相关争议这一大难题上也进行了具体的规定，一是设定了初步方案公示制度。二是设定了异议调解机制。三是设立了异议听证会制度。业主认为因增设电梯侵犯了自己的所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。街道、相关部门和单位应当应业主请求依照法定职权和程序，组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或调解不成的，可依法通过民事诉讼途径解决。同时，业主认为因增设电梯的有关行政行为侵犯其合法权益的，也可依法提起行政复议或行政诉讼。

　　三、关于既有住宅增设电梯政府扶持的问题

　　《办法》第八条规定：既有住宅增设电梯所需资金，可通过下列渠道筹措：（一）由业主结合所在自然楼层等因素，经充分协商后按一定比例共同出资；业主应就出资方式、出资比例或出资额、增加面积的分配、日常使用与维保维修费用的分摊以及对受到影响的部分业主予以适当补偿等事项达成增设电梯书面协议书，并签字确认；（二）相关业主可按《三明市住房公积金管理中心关于城市既有住宅增设电梯提取住房公积金有关事项的通知》（明住金〔2012〕34号）相关规定申请提取住房公积金；（三）在经专有部分占该梯位住宅建筑物总面积三分之二以上且占总户数三分之二以上的业主同意时，相关业主可按有关规定要求申请使用住宅专项维修资金；（四）原产权单位或原房改售房单位（不包括财政拨款的预算单位）出资；（五）社会投资等合法来源资金；（六）其他符合规定的资金。增设电梯所筹措的资金及使用情况应当对外公布，接受监督。

　　既有住宅增设电梯是业主之间的民事行为而非政府行政行为，也非社会公益行为，相关业主是完全平等的民事主体，相互之间纯属典型的民事法律关系，属于民法的调整范围。我国《中华人民共和国民法通则》第一章确立了调整民事法律关系的基本原则，集中体现了立法的总精神和价值取向，即当事人在民事活动中的地位平等、民事活动应当自愿、公平、等价有偿、诚实信用、合法的民事权利受法律保护等。《民法总则》进一步明确了上述基本原则。民事主体地位的平等，决定了民事主体意志的独立与自愿，民事交易（交换）等民事活动的公平、等价有偿，自己的意志不得强加给他人，反之亦然。不同房屋、不同业主所提出的利益诉求千变万化，因此，涉及增设电梯业主出资份额及分摊比例等问题，以及业主认为因增设电梯侵犯了自己的所有权和相邻权等民事权益而提出相关补偿等要求的，应由当事业主之间本着公平、平等、自愿的原则自主协商解决。

　　关于您提出的修改《办法》中的筹资渠道，改为政府扶持50%。业主自筹50%的问题目前尚有一定难度，一是我市地方财力困难，难以参照沿海发达城市的标准进行财政补助。二是将属于全市的地方财力用于补贴加装电梯的少部分人群，而尚未加装电梯的广大老旧住宅业主却得不到补贴，不符合公平和普惠原则；目前有部分城市因此原因已停止了财政补贴政策。三是我市通过允许加装电梯在使用土地超出土地登记宗地界线时，不收取土地出让金或土地使用费等土地使用优惠政策鼓励增设电梯，实际上已体现了政府让利于民的“隐性补助”。希望得到您的理解和支持。

　　下一阶段，根据《三明市人民政府关于印发市级财政专项资金管理办法的通知》（明政文〔2017〕101号），市区老旧小区加装电梯专项补贴属于新设立的专项资金，应当由相关部门提出申请，并提供设立依据、实施规划和绩效目标。财政部门将会同有关部门对老旧小区加装电梯补贴资金设立的必要性、可行性、资金规模和绩效目标组织评审或论证，必要时可以通过公开形式听取公众意见。财政部门审核后，报市政府研究。

　　四、关于市政府督促各部门出台实施规则及各县（市、区）政府出台实施规定问题

　　《办法》是在2016年市直五部门联合出台的《三明市既有住宅增设电梯指导意见》（明建房〔2016〕92号）的基础上，针对实施过程中发现的问题和困难，进行补充修改、广泛征求各方意见后，由市政府办于2018年1月印发实施，并已公开发布在“三明市人民政府网站”和“三明市住房和城乡建设信息网”等，广大市民可自行登录查询下载。《办法》共十七条，分别为适用范围、实施原则、实施条件、资金筹集、实施主体、组织实施、使用管理及维护、职责分工等，其中的房屋安全鉴定、制定初步方案、方案公示、办理土地证明文件、施工图设计及审查、办理建设工程规划许可证、办理消防等相关手续、办理质量监督和施工许可手续、办理安装告知和监督检验等手续、办理竣工验收等办理流程，均是各地普遍采用的必要的流程和做法，内容相对完整明确，具备较高的针对性和可操作性，在实践中各部门、各单位的协作配合也尚未发现明显障碍，各县（市、区）基本上都可直接应用。

　　《办法》明确了相关工作流程和政府各部门的协调机制。规划、国土、住建、市政、住房公积金、质量技术监督、消防等相关职能部门按照简化、便民原则和规定权限制定具体实施规则，由各县（市、区）相关职能部门行政审批窗口按实施规则受理具体审批事项。各县（市、区）政府可根据本辖区实际情况制定实施规定，共同做好我市既有住宅增设电梯工作。

　　今后，我们将认真落实《三明市既有住宅增设电梯实施办法》各项工作，学习借鉴外地的成功经验，不断完善相关扶持政策，切实把这一利民好事办好做实。

　　感谢您对住房和城乡建设工作的关心和支持，希望您能一如既往地对我们的工作提出批评和建议。

　　领导署名：林大茂

　　联 系 人：杨小峰

　　联系电话：8594379

　　三明市住房和城乡建设局

　　2019年4月25日