明建函〔2019〕75号

　　答复类别：B类

陈蓉委员：

　　《关于加装老城区小区电梯的建议》（第194055号）收悉。现答复如下：

　　既有住宅加装电梯对于适应社会经济发展和适老化需求，加大对老龄人口的关爱，解决居民出行难的问题，推进既有住宅适老化改造，完善既有住宅使用功能，提高宜居水平，具有重要意义。2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人大第二次会议上所做的《政府工作报告》中明确提出：有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。

　　一、我市出台既有住宅增设电梯相关政策的基本情况

　　2010年7月29日，《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号）出台后，我市开展了增设电梯试点工作，2011年起，陆续审批了市区20多处项目，摸索出了初步经验。

　　2016年9月14日，经市政府同意，由市住建局、规划局、质监局、消防支队、公积金中心等五部门依据《物权法》等有关法律法规及规范性文件，结合我市实际，联合制定了《三明市既有住宅增设电梯指导意见》（明建房〔2016〕92号），陆续审批了市区几十个增设电梯项目，取得了明显成效。

　　2017年下半年，市住建部门牵头会同规划、国土、质监、消防等相关部门，针对《指导意见》在实施过程中发现的审批手续繁琐、业主意见难以统一、维护管理不规范等问题和困难，从便民利民出发，进一步明确增设电梯的相关流程和要求，并从程序上解决由谁申请、如何申请、如何审批以及后续管理等方面问题，通过充分征求各方意见，进行多轮补充修改完善后上报市政府。市政府办公室于2018年1月23日下发了《关于印发三明市既有住宅增设电梯实施办法的通知》（明政办〔2018〕5号）（以下简称《办法》），从政府层面进一步积极推动和规范我市既有住宅增设电梯工作。

　　既有住宅增设电梯，遵循业主自愿、利益协调、安全可靠、政策支持的原则，资金以自筹为主、社会其他资金为辅。《办法》共十七条，分别为适用范围、实施原则、实施条件、资金筹集、实施主体、组织实施、使用管理及维护、职责分工等。

　　二、关于政府出台出资分摊比例系数

　　既有住宅增设电梯是业主之间的民事行为而非政府行政行为，也非社会公益行为，相关业主是完全平等的民事主体，相互之间属于典型的民事法律关系，属于民法的调整范围。我国《民法通则》第一章确立了调整民事法律关系的基本原则，体现了立法的总精神和价值取向，即当事人在民事活动中的地位平等、民事活动应当自愿、公平、等价有偿、诚实信用、合法的民事权利受法律保护等。《民法总则》进一步明确了上述基本原则。民事主体地位的平等，决定了民事主体意志的独立与自愿，民事交易（交换）等民事活动的公平、等价有偿，自己的意志不得强加给他人，反之亦然。增设电梯不仅是民生问题，也是社区治理问题；不仅涉及邻里关系，还涉及更加复杂的不同利益格局因加装电梯而发生变化的相互博弈。加装电梯的利益分摊和补偿属于深层次的利益协调问题，不同房屋、不同业主所提出的利益诉求千变万化，其中的纠纷并非单纯的经济问题，有很多是无法用金钱衡量的情感因素，因而难以通过定性量化形成具有科学性的、为社会各界所认同的、能让所有人都能平等受益的统一机制，目前这一领域尚无成熟的制度规范。因此，涉及增设电梯业主出资份额及分摊比例等问题，以及业主认为因加装电梯侵犯了自己的所有权和相邻权等民事权益而提出相关补偿等要求的，应由当事业主之间本着公平、平等、自愿的原则自主协商解决，而不能通过行政公权力强制持不同意见的业主接受。

　　下一步，我们将在借鉴其他城市先进做法的基础上，结合我市具体实际，尝试在适当时机出台有关出资比例系数等利益分配机制的指导性建议，以供参考选择。通过政府引导，使业主在制定费用分摊补偿方案上更加合理，促进邻里和谐。

　　三、关于拓宽资金来源

　　既有住宅增设电梯的资金来源，遵循“谁受益谁出资”，资金以自筹为主、社会其他资金为辅的基本原则。《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号）明确：城市既有住宅增设电梯，可以通过下列渠道筹措资金：　　（一）由业主根据所在楼层等因素，充分协商后按一定比例共同出资；(二)相关业主可申请提取住房公积金; (三)在经专有部分占该梯位住宅建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意时，相关业主可按有关规定要求申请使用住宅专项维修资金;（四）其他符合规定的资金。我市《办法》第八条规定：既有住宅增设电梯所需资金，可通过下列渠道筹措：（一）由业主结合所在自然楼层等因素，经充分协商后按一定比例共同出资；业主应就出资方式、出资比例或出资额、增加面积的分配、日常使用与维保维修费用的分摊以及对受到影响的部分业主予以适当补偿等事项达成增设电梯书面协议书，并签字确认；（二）相关业主可按《三明市住房公积金管理中心关于城市既有住宅增设电梯提取住房公积金有关事项的通知》（明住金〔2012〕34号）相关规定申请提取住房公积金；（三）在经专有部分占该梯位住宅建筑物总面积三分之二以上且占总户数三分之二以上的业主同意时，相关业主可按有关规定要求申请使用住宅专项维修资金；（四）原产权单位或原房改售房单位（不包括财政拨款的预算单位）出资；（五）社会投资等合法来源资金；（六）其他符合规定的资金。增设电梯所筹措的资金及使用情况应当对外公布，接受监督。

　　关于政府对增设电梯进行财政补助问题目前尚有一定难度，一是我市地方财力困难，难以依照沿海发达城市的标准进行补助。二是将属于全市的地方财力用于补贴加装电梯的少部分人群，而尚未加装电梯的广大老旧住宅业主却得不到补助，不符合公平和普惠原则；目前有部分城市因此原因已停止了财政补助政策。三是我市通过允许加装电梯在使用土地超出土地登记宗地界线时，不收取土地出让金或土地使用费等土地使用优惠政策鼓励增设电梯，实际上已体现了政府让利于民的“隐性补助”。希望得到您的理解和支持。

　　下一阶段，根据《三明市人民政府关于印发市级财政专项资金管理办法的通知》（明政文〔2017〕101号），市区老旧小区加装电梯专项补贴属于新设立的专项资金，应当由相关部门提出申请，并提供设立依据、实施规划和绩效目标。财政部门将会同有关部门对加装电梯补贴资金设立的必要性、可行性、资金规模和绩效目标组织评审或论证，必要时可以通过公开形式听取公众意见。财政部门审核后，报市政府研究。

　　四、关于政府引入协调机制

　　既有住宅增设电梯，对于高楼层住户是一种利好，但同时也势必对低楼层住户的采光、通风等居住条件造成不利影响。突出的矛盾更多表现在利益问题上。一是邻里协调问题，加装电梯后的住房价格将发生变化，高楼层住宅价值由低变高，而低楼层住宅价值却由高变低。二是加装电梯需占用一定的公共用地，涉及不同楼栋间邻里的利益问题。这种利益冲突成为引发低层业主与高层业主矛盾的内因。在实践中，各业主由于年龄、楼层、需求的不同，高层业主支持，而低层业主反对，在资金筹集、利益补偿等问题上态度各异，难以达成一致，是增设电梯难以实施的主要困难和障碍。

　　在这个关键问题上，既要满足大多数高层业主的改造意愿，但也不得任意侵犯低层业主的合法权益。根据《物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”的原则和精神，以及物权一物一权的属性和原则，作为物权之一的业主建筑物区分所有权具有排他的效力，部分业主（即使是多数）不得将自己的意志强加给另一部分业主，部分业主行使专有部分、共有部分之权利不得漠视、剥夺另一部分业主对其专有部分、共有部分权利的行使，更不得损害另一部分业主的权益。因此，政府制定政策的根本基础仍应该是严格遵循相关法律的规定，即《物权法》第七十六条关于“决定筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金和改建、重建建筑物及其附属设施，应当经该建筑物专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定。

　　因此，《办法》第九条明确，原设计无电梯井的既有住宅增设电梯，应经专有部分占同梯号建筑物总面积三分之二以上且占同梯号总户数三分之二（含三分之二）以上业主同意并签订书面协议书后，方可提出申请。目前，各地相关增设电梯的政策也均是以“双三分之二同意”这一《物权法》所确立的基本原则和规定作为协调相关各方利益冲突，调整相关业主之间的民事法律关系，规范其行为的根本依据。高层、底层业主通过自愿、平等、协商一致、合理补偿的方式共同决定增设电梯有关事项，是解决利益冲突的唯一选择和行为准则。

　　与此同时，《办法》第十一条在广大业主充分平等协商的基础上，对维护各方合法权益、解决相关争议这一大难题上也进行了具体规定：

　　（一）设定了初步方案公示制度。在小区醒目位置、需增设电梯房屋楼道口及所在街道、社区的公示栏公示初步方案。方案公示期不少于10日。公示内容包括：拟增设电梯梯号、总平面图、各层平面图、立面图、剖面图、日照分析结论、见证备案单位名称、联系地址和电话、公示期限、建设资金及维修保养、改造费用分担比例等，以及符合本办法第九条规定数量的业主同意增设电梯的书面签名协议书。业主未在该房屋居住的，申请人应将公示材料邮寄送达。申请人应报请业主原单位或所在地社区居委会对其公示情况进行见证备案并收集意见，必要时可对公示情况进行公证。

　　（二）设定了异议调解机制。业主对增设电梯有异议的，所在地街道、社区居委会、原房改房售房单位、业主原单位、物业公司、基层人民调解组织等应当应业主请求，依照法定职权与程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。对无故不同意增设电梯的业主，其主管单位或社区应出面协调解决，促进增设电梯工作顺利进行。

　　（三）设立了异议听证会制度。经协商、协调或调解无法达成一致意见的，由申请人提请所在地街道召开听证会，听证会由街道邀请相关部门参加，充分听取各方意见，提出处理建议供各审批部门参考。对已召开听证会的，会后申请人应按本《办法》规定范围重新提交相关业主对增设电梯事项的书面意见，当同意增设电梯的业主数量符合本《办法》规定的，相关部门可办理审批。有异议的业主可依法通过法律途径主张权利，双方最终均应服从司法裁决。

　　《办法》要求，既有住宅增设电梯工作是一项涉及千家万户的利民惠民工作，各地要高度重视，加强组织领导。要结合旧城改造、城市老旧危楼改造和城市环境综合整治等工作，科学规划、积极有序推进既有住宅增设电梯工作。要加大宣传力度，有效化解矛盾，街道办事处、社区居委会等要充分发挥社区工作优势，积极做好政策宣传和相关协调工作，原房改房售房单位、业主委员会、物业服务企业、电梯生产安装企业等应当对既有住宅增设电梯工作予以指导、协助，使增设电梯工程成为邻里和谐工程、幸福工程。

　　今后，我们将认真落实《三明市既有住宅增设电梯实施办法》各项工作，学习借鉴外地的成功经验，不断完善相关扶持政策，切实把利民好事办好做实。

　　感谢您对住房和城乡建设工作的关心和支持，希望您能一如既往地对我们的工作提出批评和建议。

　　领导署名：林大茂

　　联 系 人：杨小峰

　　联系电话：8594379

　　三明市住房和城乡建设局

　　2019年4月25日